无固定编制、无人员定额、无独立预算——清代军机处如何高效运转近200年

　　周 乾

　　章京值房 隆宗门 军机处

　　奏折匣与钥匙

　　在故宫参观时，许多游客会经过隆宗门内北侧一排低矮的平房。很少有人知道，这里曾是清朝更高权力执行机构军机处所在地。

　　这排由板房改成的12间通脊长房，面积不足260平方米，内部陈设简单。然而，军机处在此运转了近200年，许多关乎国运的更高决策都从这里发出。

　　如今，这里已成为“清代军机处史料展”展厅。展厅内，军机大臣凌晨进宫时提的牛角灯、递送密折与廷寄的带锁“奏折匣”，以及办理公文所用的炕桌、端砚与竹管羊毫笔……一系列珍贵实物还原了当年军机处的办公场景，也揭示了这个机构高效运转的机制。

　　军机处是个“三无机构”

　　军机处设立于雍正七年（1729年）。据清代官员赵翼记载：清初国家机要事务本由内阁处理。至雍正年间，因西北用兵，军情紧急，而内阁位于太和门外，距皇帝居住的养心殿较远，不便即时奏报。为迅速处理军务并防止泄密，雍正帝便在养心殿旁设立“军需房”，选调内阁官员入内值班、抄写文书。后来，“军需房”更名为“军机处”。

　　逐渐地，军机处从最初专办军务，演变为皇帝直接掌管重要事务的核心机构，犹如皇帝的“私人秘书处”，成为实际上的国家更高行政中枢。

　　然而，军机处却是个“三无机构”——无固定编制、无人员定额、无独立预算。

　　所谓“无编制”，是指军机处所有人员均为 *** 。其主要组成包括军机大臣与军机章京。军机大臣是军机处的主要负责人，由皇帝从内阁大学士、六部尚书等高级官员中选任，负责协助皇帝处理重大军政事务，参与国家重大决策、传达并监督执行谕旨。军机章京则负责文书处理、档案管理及日常政务执行，由军机大臣从中书、郎中等官员中递选兼任。其办公地点章京值房，就设在军机处对面。

　　“无定额”则体现在军机处人员数量完全由皇帝根据政务需要灵活调整。为避免形成固定的权力体系，威胁皇权，军机处始终不设固定员额。例如，雍正八年（1730年）军机大臣仅3人，至雍正十三年（1735年）已增至9人，乾隆二年（1737年）又调整为6人。这种弹性配置有效防止了权臣坐大，确保皇帝对核心权力的直接掌控。

　　至于“无预算”，军机处既不设专项经费，亦无独立开支。所有人员俸禄仍由原部门支付，办事所需经费则由皇帝直接调拨，既简化审批流程，又强化了对重要事务的集中控制。

　　这种看似“非正式”的安排，恰恰体现了清朝皇权运作的精髓——通过高度灵活、直接听命于皇帝的机制，在制度之外建立起一套高效而隐秘的权力核心。

　　军机处办事高效机密

　　作为清代中枢机构，军机处以办事高效著称。每天寅时（凌晨3时-5时），军机大臣便进宫上班，在辰时（上午7时-9时）被皇帝召见。觐见时，皇帝赐座后，军机大臣跪在“军机垫子”上听旨，当场按照皇帝的要求拟旨，或退出后交军机章京拟写，经皇帝审阅后下发。

　　其效率之高，从值宿与应急制度也可见一斑。曾任职军机章京的赵翼回忆：军机处每晚留一人值宿，另轮一人于每日五更入宫协理，称为“早班”。若遇西北战事，有紧急军情送到，即便是深夜，皇上也必定亲自阅览，并随即召见军机大臣，指示应对方略，动辄口谕千言。军机章京从起草到用楷书誊写，有时需一两个时辰，而皇上常“披衣等待”，直至谕旨呈阅。

　　公文传递则主要依靠“密折”与“廷寄”两种制度，兼顾效率与机密。军机大臣的奏折通过“密折”可绕过内阁检查，直达御前；而皇帝的旨意可通过“廷寄”直接封发递送给当事官员——军机大臣在封函上注明“办理军机处封”“某处某官开拆”字样，交由兵部捷报处递送，根据事情的缓急程度，每日行程快则可行八百里，慢则也有二百里。为了防止泄密，此类紧要公文都要存放于特制的“奏折匣”中，加锁封缄，钥匙仅由皇帝与当事官员持有。

　　至宣统三年（1911年），清廷推行新政，设立责任内阁，运转180余年的军机处被撤销。作为清代政治体制的核心机构，军机处不仅体现了朝廷行政的高度集权与效率，也成为了帝国晚期军政运作的重要历史见证。

　　（作者系故宫博物院研究员）

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